坚持系统观念 强化流域治理管理
李国英
习近平总书记强调，“坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”“保障水安全，关键要转变治水思路，按照‘节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力’的方针治水，统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理”“要从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗”“上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理”。我们要深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，坚持系统观念，强化流域治理管理，打造幸福河湖，为建设人与自然和谐共生的美丽中国作出更大贡献。
流域性是江河湖泊最根本、最鲜明的特性。坚持系统观念治水，关键是要以流域为单元，用系统思维统筹水的全过程治理，强化流域治理管理。流域是降水自然形成的以分水岭为边界、以江河湖泊为纽带的独立空间单元，流域内自然要素、经济要素、社会要素、文化要素紧密关联，共同构成了复合大系统。治水只有立足于流域的系统性、水流的规律性，正确处理系统与要素、要素与要素、结构与层次、系统与环境的关系，才能有效提升流域水安全保障能力。
强化流域统一规划。要以流域为单元，一体化谋划流域保护治理全局，为推进流域保护治理提供重要依据。在完善流域综合规划上，立足流域整体，科学把握流域自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，正确处理需要与可能、除害与兴利、开发与保护、上下游、左右岸、干支流、近远期的关系，对流域的开发利用、水资源节约集约利用、水旱灾害防御作出总体部署，构建流域保护治理的整体格局。流域综合规划具有战略性、宏观性、基础性，流域范围内的区域规划应当服从流域规划。在完善流域专业规划体系上，以流域综合规划为遵循，细化深化实化有关要求，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的流域专业规划体系。完善流域防洪规划，系统部署流域内水库、河道及堤防、蓄滞洪区建设，统筹安排洪水出路。立足流域水资源时空分布，研判把握水资源长远供求趋势，完善流域水资源规划，增强流域水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力。在强化规划权威性上，规划一经批准，必须严格执行。建立健全流域规划实施责任制，完善流域规划相关指标监测、统计、评估、考核制度，强化结果运用，确保流域规划目标任务全面落实。严格依据相关法律法规和流域规划开展水工程建设规划同意书、河道管理范围内建设项目工程建设方案、建设项目水土保持方案、工程建设影响水文监测等许可审批，对不符合法律法规和流域规划要求的，不予行政审批。
强化流域统一治理。要充分发挥流域规划的引领、指导、约束作用，推进流域协同保护治理，做到目标一致、布局一体、步调有序。统筹工程布局。坚持区域服从流域的基本原则，统筹协调上下游、左右岸、干支流关系，综合考虑工程功能定位、区域分布，科学确定工程布局、规模、标准，着力完善流域防洪工程体系和水资源配置体系。流域内水利工程建设要算系统账、算长远账、算整体账，每个单点工程的论证和方案比选，都要充分考虑对全流域的影响，在流域规划的总体框架下进行。特别是防洪工程，要根据流域上下游防洪保护对象的不同，科学确定防洪标准、工程规模、运行方式等，防止因建设不当而产生系统性不利影响。统筹项目实施。从流域全局着眼，更加注重工程项目的关联性和耦合性，防止畸轻畸重、单兵突进、顾此失彼。合理区分轻重缓急，统筹安排工程实施优先序，做到流域和区域相匹配、骨干和配套相衔接、保护和治理相统筹，坚决避免出现上下游相互掣肘、干支流系统割裂、左右岸以邻为壑的现象。
强化流域统一调度。要充分发挥流域级平台的牵头作用，强化多目标统筹协调调度，建立健全各方利益协调统一的调度体制机制，更好保障流域水安全，实现流域涉水效益的“帕累托最优”。强化流域防洪统一调度。始终把保障人民群众生命财产安全放在第一位，按照洪水发生和演进规律，以流域为单元，综合分析洪水行进路径、洪峰、洪量、过程，系统考虑上下游、左右岸、干支流的来水、泄水、蓄水、分水，全面考虑不同防洪保护对象的实际需求，精细落实预报、预警、预演、预案措施，精准确定拦、排、分、滞措施，以系统性调度应对流域性洪水。强化流域水资源统一调度。以流域为单元，统筹供水、灌溉、生态、发电、航运等需求，根据雨情、水情、旱情、水库蓄水量等，按照节水优先、保护生态、统一调度、分级负责的原则，加强区域间、行业间不同调度需求统筹，构建目标科学、配置合理、调度优化、监管有力的流域水资源管理体系，实现流域水资源统一调度。强化流域生态统一调度。从全流域出发，依据生态保护对象确定生态调度目标，优化调度方案，保障河流生态功能用水需求。加强生态流量管理，保障河湖生态流量，坚决遏制河道断流和湖泊萎缩干涸态势，维护河湖健康生命。
强化流域统一管理。要打破区域行业壁垒，加强流域综合执法，构建流域统筹、区域协同、部门联动的管理格局，一体提升流域水利管理能力和水平。强化河湖统一管理。充分发挥河湖长制作用，发挥流域层面河湖长制工作协作机制作用，构建目标统一、任务协同、措施衔接、行动同步的流域河湖长制工作机制，推进上下游、左右岸、干支流联防联控联治。完善水行政执法跨区域联动机制、跨部门联合机制、与刑事司法衔接机制、与检察公益诉讼协作机制，严厉打击河道乱占、乱采、乱堆、乱建等违法违规行为，严肃查处非法围垦河湖、人为水土流失等问题，坚决遏制侵占河湖躯体的行为，实现河湖功能永续利用。强化水权水资源统一管理。做好流域初始水权分配，把流域水资源量逐级分解到流域内的行政区域和河流控制断面。强化水资源刚性约束，落实用水总量和强度双控，严格水资源用途管制，对流域内水资源超载地区暂停新增取水许可，及时制止和纠正无证取水、超许可取水、超计划取水、超采地下水、擅自改变取水用途等行为。建立完善流域用水权市场化交易平台和相关制度，培育和发展用水权交易市场，引导推进流域地区间、行业间、用水户间开展多种形式的用水权交易。
在实现第二个百年奋斗目标的新征程上，我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，善用系统思维统筹水的全过程治理，保持定力、久久为功，大力实施流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，奋力开拓流域治理管理新局面，为全面建设社会主义现代化国家提供强有力的水安全保障。
（作者为水利部党组书记、部长）
《 人民日报 》（ 2022年06月28日 10 版）
